Thứ Hai, 10 tháng 4, 2017

Chính sách tài khóa và vấn đề thâm hụt ngân sách ở Việt Nam trong 5 năm (2011-2015): Thực trạng, nguyên nhân và những giải pháp khắc phục

NỘI DUNG
I.    Khái niệm chính sách tài khoá và thâm hụt ngân sách nhà nước
-       Khái niệm: Chính sách tài khóa là việc Chính phủ sử dụng thuế khoá và chi tiêu công cộng để điều tiết mức chi tiêu chung của nền kinh tế.[1]
-       Mục tiêu của chính sách tài khóa sẽ được thiết lập dựa trên mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nước nhằm ổn định nền kinh tế bằng những thay đổi về mức độ và thành phần của thuế và chi tiêu của chính phủ qua đó tác động đến các biến số sau trong nền kinh tế: tổng cầu và mức độ hoạt động kinh tế, kiểu phân bố nguồn lực, phân phối thu nhập.
-       Có 3 loại thâm hụt ngân sách:
(1) Thâm hụt ngân sách thực tế: Đó là thâm hụt khi số chi thực tế vượt số thu thực tế trong một thời kì nhất định.  
(2) Thâm hụt ngân sách cơ cấu: Đó là thâm hụt tính toán trong trường hợp nếu nền kinh tế hoạt động ở mức sản lượng tiềm năng.
(3) Thâm hụt ngân sách chu kỳ: Đó là thâm hụt ngân sách bị động do tình trạng của chu kỳ kinh doanh.
Trong đó, thâm hụt chu kỳ bằng hiệu số giữa thâm hụt thực tế và thâm hụt cơ cấu.
=>  Thâm hụt ngân sách là tình trạng các khoản chi của ngân sách Nhà nước (NSNN) lớn hơn các khoản thu, phần chênh lệch chính là thâm hụt ngân sách. Trường hợp ngược lại, khi các khoản thu lớn hơn các khoản chi được gọi là Thặng dư ngân sách.
Thực hiện chủ trương thắt chặt chi tiêu công, giai đoạn 2011 - 2015, chi thường xuyên mặc dù vẫn có xu hướng tăng nhưng được kiểm soát theo hướng không tăng chi cho các chính sách mới mà chỉ tăng do tăng quy mô các khoản chi và tăng chi nhằm đảm bảo an sinh xã hội trong bối cảnh nền kinh tế gặp nhiều khó khăn. Tốc độ tăng chi thường xuyên sau khi tăng từ 24% năm 2011 lên 29% năm 2012 đã giảm xuống còn 15% năm 2013. Ước thực hiện năm 2014, chi thường xuyên tăng 4% so với năm 2013, dự toán năm 2015 tăng 8% so với ước thực hiện năm 2014. Bên cạnh đó, thực hiện chủ trương tái cơ cấu đầu tư công và Chỉ thị số 1792/CTTTg ngày 15/10/2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ (TPCP), tốc độ tăng chi đầu tư từ NSNN cũng đã giảm mạnh trong giai đoạn này. Sau khi tăng 29% năm 2012, sang năm 2013 chi đầu tư từ NSNN giảm 20% so với năm 2012, sau đó giảm tiếp 21% năm 2014, tuy nhiên dự toán năm 2015 tăng 15% so với ước thực hiện năm 2014. Tính chung, tổng chi NSNN năm 2011 và 2012 tăng lần lượt 21% và 24%, sau đó tốc độ tăng chi giảm dần ở mức 3% năm 2013, 6% năm 2014 và dự kiến 7% năm 2015. [2]
Mặc dù tốc độ tăng chi NSNN giảm dần nhưng số liệu ngân sách cho thấy, trong giai đoạn 2011-2015, quy mô thâm hụt NSNN vẫn ngày càng lớn với tốc độ tăng bội chi năm 2012 lên tới 55% so với năm 2011, tương ứng với mức bội chi tăng từ 4,4% GDP năm 2011 lên 5,36% GDP năm 2012, vượt xa mức dự toán là 4,8% GDP. Mặc dù năm 2013 và 2014 tốc độ tăng bội chi giảm mạnh tương ứng xuống còn 9% và 18%, nhưng do quy mô bội chi lớn nên mức bội chi của 2 năm này vẫn chiếm đến 5,3% GDP. Năm 2015, căn cứ tình hình kinh tế vĩ mô có dấu hiệu khả quan, Quốc hội đã thông qua dự toán ngân sách năm 2015 với mức bội chi giảm xuống còn 5% GDP, tuy nhiên vẫn vượt khá xa mục tiêu đặt ra trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2015 và Chiến lược tài chính đến năm 2020 là dưới 4,5% GDP (tính cả TPCP). Như vậy, mặc dù chi NSNN đã từng bước được thắt chặt, tốc độ tăng chi giảm dần, thậm chí quy mô chi đầu tư giảm cả về số tuyệt đối nhưng thâm hụt ngân sách vẫn liên tục xảy ra và ở mức cao so với mục tiêu đặt ra.
Diễn biến chính sách tài khóa giai đoạn 2011-2015 cho thấy thâm hụt ngân sách mở rộng do giảm tỷ lệ động viên vào NSNN để hỗ trợ thị trường. Trong giai đoạn 2011-2014, do nền kinh tế còn nhiều khó khăn, Quốc hội, Chính phủ đã thực hiện nhiều chính sách giảm tỷ lệ động viên vào NSNN nhằm góp phần tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường thông qua các biện pháp miễn, giảm, gia hạn thời gian nộp thuế 1 . Theo đó, đã giảm mức thuế suất thuế TNDN phổ thông từ 25% xuống 22% áp dụng từ ngày 01/01/20142 , bổ sung ưu đãi thuế đối với đầu tư mở rộng thuộc lĩnh vực, ngành nghề, địa bàn ưu đãi; nâng mức giảm trừ gia cảnh đối với cá nhân người nộp thuế và người phụ thuộc từ ngày 01/7/20133 ; bổ sung nhiều nhóm hàng hóa, dịch vụ không chịu thuế GTGT từ ngày 01/01/2014 và giảm mức thuế suất đối với nhóm hàng hóa, dịch vụ liên quan đến nhà ở xã hội và nhà ở thương mại giá rẻ từ ngày 01/7/20134 ; miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp, thủy lợi phí…
Đồng thời, đã thực hiện gia hạn thời gian nộp thuế TNDN, thuế GTGT đối với một số doanh nghiệp 5 ; giảm 30% số thuế TNDN phải nộp năm 2012 đối với một số doanh nghiệp 6 ; miễn thuế khoán (thuế GTGT, thuế TNCN) và thuế TNDN năm 2012 đối với một số đối tượng 7 ; miễn thuế TNCN từ ngày 01/7/2012 đến hết ngày 31/12/2012 đối với một số đối tượng 8 ; giảm, gia hạn nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; miễn thuế môn bài năm 2012 đối với hộ đánh bắt hải sản và hộ sản xuất muối…
Gần đây, để tiếp tục hỗ trợ doanh nghiệp, cá nhân và đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực thuế, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật về thuế, trong đó mở rộng ưu đãi thuế TNDN, miễn/điều chỉnh phương thức xác định một số khoản thuế TNCN, thuế GTGT… theo hướng tạo thuận lợi cho người nộp thuế. Ước tính tổng số thuế hỗ trợ cá nhân, doanh nghiệp năm 2015 khoảng 3.900 - 4.000 tỷ đồng và mỗi năm tăng chi khoảng 1.300 tỷ đồng từ Quỹ hoàn thuế để thực hiện hoàn thuế GTGT. Dự kiến cả giai đoạn 2011-2015, tổng các khoản giảm thu ngân sách do các chính sách miễn, giảm, gia hạn thuế khoảng 85.000 tỷ đồng. (Hình 1 – Phụ lục)
Giai đoạn 2011-2015, thực hiện chủ trương tái cơ cấu đầu tư mà trọng tâm là đầu tư công, tỷ trọng vốn đầu tư toàn xã hội so GDP đã giảm từ 38,7% giai đoạn 2001-2010 xuống còn 33,3% năm 2011, sau đó giảm tiếp xuống còn khoảng 30- 31% giai đoạn 2012-2015. Tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực kinh tế Nhà nước trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2011-2014 cũng giảm xuống còn 40%, trong đó tỷ trọng vốn đầu tư từ NSNN giảm xuống 19%, dự kiến năm 2015 tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực kinh tế Nhà nước nói chung và từ NSNN nói riêng lần lượt là 37,6% và 14,5%. Trong khi đó, việc huy động vốn đầu tư ngoài nhà nước đã thu được kết quả nhiều hơn11, tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài tăng tương ứng lên mức bình quân 38,5% và 22% giai đoạn 2011-2015.
Trong cơ cấu nợ công thì nợ Chính phủ đang chiếm tỷ trọng lớn nhất và có tỷ lệ tương đối cao so với một số nước trong khu vực 20 với tỷ trọng dư nợ Chính phủ trong tổng nợ công giai đoạn 2011-2015 khoảng 78%. Trong những năm gần đây, tỷ lệ nợ công so GDP tăng nhanh, từ 51,7% GDP năm 2010 lên 59,3% GDP năm 2014. Tốc độ tăng nợ công trung bình giai đoạn 2011-2014 là 21%/năm, trong khi tốc độ tăng thu NSNN trung bình cùng kỳ là 9,7%/năm. Với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô và dự toán NSNN năm 2015 đã được Quốc hội thông qua thì dự kiến nợ công đến cuối năm 2015 khoảng 2.869 nghìn tỷ đồng, bằng 64% GDP; dư nợ Chính phủ khoảng 48,9% GDP và dư nợ nước ngoài của quốc gia khoảng 42,6% GDP. (Hình 2 – Phụ lục)
Có hai nguyên nhân cơ bản gây ra thâm hụt ngân sách nhà nước hiện nay:
-       Nguyên nhân thứ nhất là tác động của chu kỳ kinh doanh. Khủng hoảng làm cho thu nhập của Nhà nước co lại, nhưng nhu cầu chi lại tăng lên,đẻ giải quyết những khó khắn mới về kinh tế và xã hội. Điều đó làm cho mức thâm hụt NSNN tăng lên, ở giai đoạn kinh tế phồn thịnh , thu của Nhà nước sẽ tăng lên trong khi chi không phải tăng tương ứng. Điều đó làm giảm mức thâm hụt NSNN. Mức thâm hụt do tác động của chu kỳ kinh doanh gây ra được gọi là thâm hụt chu kỳ.
-       Nguyên nhân thứ hai là tác động của chính sách cơ cấu thu chi của Nhà nước. Khi Nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng sẽ làm tăng mức thâm hụt NSNN. Ngược lại , thực hiện chính sách giảm đầu tư và tiêu dùng của Nhà nước thì mức thâm hụt NSNN sẽ giảm bớt. Mức thâm hụt do tác động của chính sách cơ cấu thu chi gây ra được gọi là thâm hụt cơ cấu.
=> Trong điều kiện bình thường (không có chiến tranh, không có thiên tai lớn,..) thì tổng hợp của thâm hụt chu kỳ và thâm hụt cơ cấu sẽ là thâm hụt NSNN.
Để khắc phục tình trạng thâm hụt ngân sách, tùy theo bối cảnh, tình hình kinh tế mà có thể sử dụng một hay kết hợp nhiều giải pháp khắc phục khác nhau:
-       Tăng thu giảm chi
-       Vay nợ trong nước
-       Vay nợ ngoài nước
-       Sử dụng dự trữ ngoại tệ
-       Phát hành tiền
Biện pháp thứ nhất được coi là giải pháp bảo thủ vì nó nhằm vào việc cắt giảm chi tiêu. Ngược lại các biện pháp còn lại được coi là giải pháp cấp tiến vì nó không trực tiếp cắt giảm quyền lợi của bất kì bộ phận nào.
Một là, tiếp tục thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt, tiết kiệm chi tiêu, cơ cấu lại các khoản chi bao gồm cả chi đầu tư và chi thường xuyên; không ban hành các chính sách mới làm tăng chi hoặc giảm thu ngân sách.
Hai là, thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn và kế hoạch đầu tư công trung hạn. Nâng cao chất lượng công tác dự báo thu, khắc phục tình trạng chi vượt dự toán. Thực hiện tốt kỷ luật tài khóa.
Ba là, theo dõi chặt chẽ diễn biến giá dầu thế giới để có các điều chỉnh chính sách thích hợp.
Bốn là, đẩy nhanh việc thực hiện cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 và Nghị quyết số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014. Qua đó từng bước điều chỉnh cơ chế giá dịch vụ sự nghiệp công cũng như cơ chế phân bổ ngân sách cho khu vực sự nghiệp công.
Năm là, đẩy mạnh hợp tác công - tư theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015, thu hút các nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng.
Sáu là, xu hướng giảm lãi suất huy động trên thị trường vốn trong nước và việc nâng cao tín nhiệm quốc gia trên thị trường vốn quốc tế.


[1] Giáo trình Kinh tế học vĩ mô,  Nxb. Giáo dục Việt Nam, trang 100.

Không có nhận xét nào:

Đăng nhận xét